讓審計(jì)的陽光照進(jìn)來
——安康市推行村級財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督改革全覆蓋工作調(diào)查
安康新聞網(wǎng)訊（記者 陳俊 通訊員 胡媛）已轉(zhuǎn)任安康高新集團(tuán)巡查專員的嚴(yán)海燕一定沒有想到，作為時任局長，當(dāng)初高新區(qū)監(jiān)察審計(jì)局為配合村兩委換屆選舉而進(jìn)行的村級財(cái)務(wù)收支審計(jì)的舉動，會成為燎原星火，幾年后在全市城鄉(xiāng)全面鋪開，就像打開了一扇塵封多年的窗戶，讓審計(jì)的陽光照亮了屋內(nèi)的每一個角落。
對村級財(cái)務(wù)收支情況進(jìn)行審計(jì)，讓“村賬”變成“明白賬”，回應(yīng)“群眾的期待”。2012年5月，這項(xiàng)發(fā)軔于高新區(qū)監(jiān)察審計(jì)局的工作，歷經(jīng)市審計(jì)局和市政府長達(dá)3年的觀察、調(diào)研，于2015年11月至2016年5月，先行在安康10縣區(qū)207個村開展村級財(cái)務(wù)審計(jì)試點(diǎn)，再于2016年7月至今年5月底，完成了對全市1851個村（社區(qū)）的村財(cái)審計(jì)，從而實(shí)現(xiàn)了安康市村級財(cái)務(wù)審計(jì)的“全覆蓋”。更具標(biāo)本意義的是，我市的村財(cái)審計(jì)實(shí)踐已探索出具有安康特色并在全省乃至全國可復(fù)制與借鑒的審計(jì)全覆蓋工作經(jīng)驗(yàn)。
首創(chuàng)先河的實(shí)踐
雖然時隔五年多，但嚴(yán)海燕仍清楚地記得2012年2月至5月的那次審計(jì)。
彼時，監(jiān)察審計(jì)局剛剛成立，她是第一任局長。根據(jù)管委會的安排，需要對當(dāng)時托管的21個村近三年的財(cái)務(wù)收支情況進(jìn)行一次系統(tǒng)審計(jì)，以配合社區(qū)管理局保障村級兩委換屆選舉的公正公開。
“20多年了，沒有一個村有完整的賬目！當(dāng)時的信訪量很大，90%以上都是村上的經(jīng)濟(jì)問題……”嚴(yán)海燕用“觸目驚心”來形容當(dāng)年的情況。
安康高新區(qū)掛牌于2010年4月，托管行政村30個。區(qū)內(nèi)各項(xiàng)建設(shè)都是從零起步，需要大量征地拆遷，各村的集體土地補(bǔ)償款是一筆非常大的數(shù)字。“這些錢怎么用的？用在了哪些地方？”便是村民集中上訪的癥結(jié)所在，對這些村的財(cái)務(wù)收支狀況進(jìn)行審計(jì)就是找準(zhǔn)了問題的關(guān)鍵。
歷經(jīng)3個月的審計(jì)，審計(jì)結(jié)果向村民公示，外加長達(dá)一年半的走訪調(diào)解，逐步化解了村民因財(cái)務(wù)問題上訪的矛盾。到了2014年，整個高新區(qū)基本實(shí)現(xiàn)“財(cái)務(wù)零信訪”。在此過程中，為規(guī)范村級財(cái)務(wù)管理，管委會成立了“村財(cái)局管結(jié)算中心”。至此，高新區(qū)托管的30個村，村級財(cái)務(wù)管理規(guī)范化程度大幅度提高，徹底解決了“村賬不公開，收支不規(guī)范”的問題。之后，高新區(qū)監(jiān)察審計(jì)局又對托管村進(jìn)行了第二輪審計(jì)，為村財(cái)審計(jì)全覆蓋審計(jì)進(jìn)行了有益的探索。
高新區(qū)的實(shí)踐，充分驗(yàn)證了實(shí)施村級財(cái)務(wù)審計(jì)的必要性。但要想推廣和借鑒，審計(jì)隊(duì)伍從哪里來？安康市還在審慎地觀察和等待。
最具特色的試水
三年之后，抓住契機(jī)進(jìn)行改革解決了審計(jì)隊(duì)伍的問題。2015年8月，市委、市政府印發(fā)了《安康市鎮(zhèn)村綜合改革實(shí)施方案》，決定在全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設(shè)立財(cái)政審計(jì)所。至此，村財(cái)審計(jì)的“主力軍”——財(cái)政審計(jì)所登上了歷史舞臺。
當(dāng)時正值全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，按照最初部署，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政所將被撤銷，并入黨政辦。但帶來的問題顯而易見：一方面是村民要求財(cái)務(wù)公開的長期呼聲，一方面是如何規(guī)范村級賬務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求，這一難題隨著財(cái)政所的撤銷更顯嚴(yán)峻。
村級財(cái)務(wù)一直是農(nóng)村的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，也是干群矛盾集中地。市審計(jì)局局長陳國進(jìn)說：“農(nóng)村財(cái)務(wù)普遍存在村民參與難、公開難、規(guī)范難等問題。再加上村民對國家惠農(nóng)資金到底有多少、怎么發(fā)放使用本就不知情，有的村拆遷補(bǔ)償一年好幾百萬，如果再把財(cái)政所撤銷，這方面的矛盾將會更加突出。”
市政府秘書長、市編辦主任陳伍文在接受《人民日報(bào)》記者采訪時曾說：“經(jīng)過長期調(diào)研，結(jié)合安康已有的村財(cái)管理經(jīng)驗(yàn)和審計(jì)探索，包括《審計(jì)法》、《村民委員會組織法》等一系列法律法規(guī)的政策支持，安康創(chuàng)新性地在140個鎮(zhèn)辦設(shè)立了財(cái)政審計(jì)所。2016年8月，市委辦、市政府辦又印發(fā)了《關(guān)于完善和加強(qiáng)鎮(zhèn)辦財(cái)政審計(jì)職能職責(zé)的通知》，除了具有各村財(cái)務(wù)結(jié)算中心這一職能之外，重點(diǎn)是依法賦予其12項(xiàng)村財(cái)審計(jì)監(jiān)管職能和監(jiān)督村級財(cái)政資金的使命。”
記者了解到，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，“財(cái)政審計(jì)所”是作為各鎮(zhèn)辦的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)上受上級財(cái)政、審計(jì)部門指導(dǎo)，既實(shí)現(xiàn)了村級財(cái)務(wù)規(guī)范管理和財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，又解決了國家審計(jì)機(jī)構(gòu)無力對所有的村級財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的矛盾。更重要的是，它為貫徹落實(shí)李克強(qiáng)總理“財(cái)政資金運(yùn)行到哪里，審計(jì)就跟進(jìn)到哪里”的審計(jì)全覆蓋要求，提供了組織保障。
創(chuàng)新需要探索的實(shí)踐支持。2015年8月，市審計(jì)局在鎮(zhèn)坪縣組織召開全市推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋工作現(xiàn)場會，會上決定在十縣區(qū)各選擇一個鎮(zhèn)開展村級財(cái)務(wù)審計(jì)試點(diǎn)。試點(diǎn)工作得到各縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大力支持，各縣紛紛把最需要審計(jì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃入試點(diǎn)。
漢濱區(qū)流水鎮(zhèn)就是試點(diǎn)之一。漢濱區(qū)審計(jì)局總審計(jì)師陳斌對記者說：“流水鎮(zhèn)就是最具審計(jì)監(jiān)督意義的。它是區(qū)上確定的特色旅游名鎮(zhèn)，國家的投入資金量很大，這些都是直接到村的，這么多錢是如何使用的？重大項(xiàng)目落地之后是怎么實(shí)施的？財(cái)政部門和鎮(zhèn)上都很關(guān)注。再加上當(dāng)時鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃改革，流水剛剛實(shí)施并村，這些村的資產(chǎn)、資源和資金家底，鎮(zhèn)村也必須盡快摸清楚。實(shí)踐證明，試點(diǎn)的效果確實(shí)很突出，群眾很滿意，也促進(jìn)了鎮(zhèn)上的工作。這也進(jìn)一步促使我們把流水鎮(zhèn)財(cái)政審計(jì)所打造為全區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化財(cái)政審計(jì)所，讓它成為全區(qū)29個所的示范樣板。目前，區(qū)財(cái)政已下?lián)?4.8萬元的專項(xiàng)資金用于標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。”
2015年11月至次年5月，10個鎮(zhèn)207個村的審計(jì)試點(diǎn)工作圓滿結(jié)束。本次試點(diǎn)成效顯著，審計(jì)移送案件線索25件，審計(jì)查出非法獲取財(cái)政資金93.55萬元，清理賬外資金1334.34萬元，擠掉債務(wù)水分110.59萬元，全面摸清了207個村的家底，進(jìn)一步核實(shí)了村集體的“三資”狀況，厘清了村級債權(quán)債務(wù)，規(guī)范了村級財(cái)務(wù)收支行為，取得了黨委政府和人民群眾都滿意的雙贏效果。
眾望所歸的“全覆蓋”
從創(chuàng)新實(shí)踐，到全面試點(diǎn)，一切都很順利，成效有目共睹，這也讓接下來的全市村級財(cái)務(wù)審計(jì)實(shí)現(xiàn)全覆蓋顯得“眾望所歸”。
2016年6月28日至7月1日，市政府組織召開了“全市推進(jìn)村級財(cái)務(wù)審計(jì)工作現(xiàn)場會”，省審計(jì)廳副廳長馬玉紅到會，對試點(diǎn)工作取得的成績予以充分肯定。時任安康市政府常務(wù)副市長鮑永能提出要求：全市爭取用一至兩年時間全面實(shí)現(xiàn)對村級財(cái)務(wù)審計(jì)全覆蓋。
開弓沒有回頭箭。市審計(jì)局迅速制定《鎮(zhèn)(辦)財(cái)政審計(jì)所村級財(cái)務(wù)收支審計(jì)全覆蓋工作指導(dǎo)意見》，推動全市140個鎮(zhèn)(辦)財(cái)政審計(jì)所從當(dāng)年7月到 2017年5月，對所有村級財(cái)務(wù)實(shí)施全覆蓋審計(jì)。同時，積極為村財(cái)全覆蓋提供各項(xiàng)指導(dǎo)和全面支持。經(jīng)市編辦批準(zhǔn)，市審計(jì)局成立了村級財(cái)務(wù)審計(jì)指導(dǎo)辦公室，編制4人。該局7名局領(lǐng)導(dǎo)分別牽頭包抓各縣區(qū)，定期到縣區(qū)進(jìn)行督查指導(dǎo)，隨時解決問題。在深入調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，市審計(jì)局先后編制了《安康市村級財(cái)務(wù)審計(jì)工作操作規(guī)程》等系列制度文件。
期間，該局還先后兩次安排法制科和村財(cái)辦負(fù)責(zé)人對鎮(zhèn)辦財(cái)政審計(jì)所負(fù)責(zé)人進(jìn)行集中業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，并鼓勵各縣區(qū)大膽實(shí)踐和創(chuàng)新。
石泉縣審計(jì)局局長劉康強(qiáng)說：“業(yè)務(wù)培訓(xùn)開拓了我們工作的思路，也為我們的創(chuàng)新做法提供了支持。村財(cái)審計(jì)量大面廣，審計(jì)人員嚴(yán)重不足是最突出的問題。我縣除城關(guān)和池河兩鎮(zhèn)財(cái)政審計(jì)所編制為5人外，其他各鎮(zhèn)均為3人。各鎮(zhèn)就在整合審計(jì)隊(duì)伍和充分利用退休的專業(yè)技術(shù)人員上動腦筋。很多鎮(zhèn)把鎮(zhèn)紀(jì)委、農(nóng)經(jīng)站干部整合起來，又抽調(diào)村監(jiān)委會主任參與審計(jì)工作，迎豐鎮(zhèn)還聘請了原財(cái)政局退休干部從事本鎮(zhèn)村財(cái)審計(jì)。”
參加了第二次培訓(xùn)的漢濱區(qū)新城辦財(cái)政審計(jì)所所長崔用瑛告訴記者，“培訓(xùn)幫助我們理清了工作思路，樹立了規(guī)范村級財(cái)務(wù)管理的意識，對我們更有利的是打通了審計(jì)所到市局的通道，在審計(jì)過程中，出現(xiàn)我們拿不準(zhǔn)的情況，我們可以直接請教市、區(qū)審計(jì)局的專家。”
2017年5月底，我市順利完成10縣區(qū)140個鎮(zhèn)1851個村（社區(qū)）的村級財(cái)務(wù)審計(jì)，用不到一年的時間實(shí)現(xiàn)了首輪村級財(cái)務(wù)審計(jì)全覆蓋目標(biāo)。7月21日，市政府召開了全市村級財(cái)務(wù)審計(jì)全覆蓋工作總結(jié)交流會，對我市在全國首創(chuàng)的村級財(cái)務(wù)審計(jì)工作進(jìn)行深入總結(jié)。會上，時任市委副書記、代市長趙俊民提出要繼續(xù)推進(jìn)全市村級財(cái)務(wù)審計(jì)全覆蓋，力爭用四年時間，全面完成對所有村（社區(qū)）主要負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全覆蓋工作。
本次全覆蓋審計(jì)，查出非法獲取財(cái)政資金219.27萬元，查出侵占集體資金156.23萬元、侵占農(nóng)戶利益88.77萬元，清理賬外資金1799.52萬元，擠掉債務(wù)水分299.31萬元。收繳違規(guī)資金332.05萬元，促進(jìn)民生資金兌現(xiàn)22.78萬元，歸還被侵占集體資金71.33萬元，退還被侵占農(nóng)戶資金25.93萬元。審計(jì)提出建議1386條，采納1216條，促進(jìn)修訂完善了《村級財(cái)務(wù)管理辦法》、《村級報(bào)賬員制度》等村級財(cái)務(wù)相關(guān)管理制度 542項(xiàng)，促進(jìn)村務(wù)公開487個，有效促進(jìn)了村級財(cái)務(wù)管理民主化、科學(xué)化、規(guī)范化。審計(jì)全覆蓋期間，解決突出信訪問題116個，共移送案件線索超過100件，涉及人員103人。已處理處分71人（黨紀(jì)處分69 人、政紀(jì)處分2人）。
審計(jì)永遠(yuǎn)在路上。陳國進(jìn)告訴記者：“安康接下來還將全面推開村兩委主要負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。我們力爭在2018年上半年完成三分之一村的審計(jì)任務(wù)，有信心用三年時間實(shí)現(xiàn)村兩委主要負(fù)責(zé)人任期（離任）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作全覆蓋，進(jìn)一步將審計(jì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)覆蓋整個村級治理領(lǐng)域，讓村級財(cái)務(wù)使用始終在陽光下進(jìn)行。”
而這僅僅是首輪全覆蓋。“從執(zhí)法的主體資格和審計(jì)工作的專業(yè)角度來說，村財(cái)審計(jì)最終還是應(yīng)走上依法行政的途徑，盡快讓財(cái)政審計(jì)所從事審計(jì)工作的人員具備行政執(zhí)法主體資格，屆時，持行政執(zhí)法證開展審計(jì)。當(dāng)然，這是省一級層面才能解決的問題，而最大的難度在于全省目前只有安康才存在財(cái)鎮(zhèn)審計(jì)所。”市審計(jì)局法制科科長楊學(xué)禮有著自己的思考。
